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羽毛球正手高远球:PPP模式的项目运作流程

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    PPP模式的项目运作流程
     政府和社会合作资本(PPP,Public-Private-Partnership)是政府进行交通、供电、供水、医院等公共基础设施建设时采用的一种模式,主要通过特许经营等方式,引入社会资本参与公共产品供给。该模式在国际上得到了广泛的运用,有着丰富的实践经验,PPP在我国的实际开展中应该遵循什么样的标准和运作流程,详见下文。
     一、行业分析
     成功的PPP要充分考虑到项目实施背景,以及建立和维护合作关系的环境。在设计PPP流程和选择PPP运作方式时,政府应充分考虑项目目标、政治环境、法律法规和政策框架、行业融资需求和资源、政治约束及利益相关者观点等因素。
     行业分析是对某行业在其具体发展环境下的各方面约束条件通过客观、实际的调查研究、数据分析做出评估的过程。具体包含以下方面:技术事项、法律监管和政策框架、机构设置及其职能要求、商业财务和经济事项分析、与利益相关方的协商。行业分析有助于政府评估现状,找出差距和劣势,并制定行业改革战略或路线图。根据行业分析的结果,政府能够明确现有环境能在多大程度上支持实施PPP,以及在PPP实施前须采取何种行动来创造相应条件。
     二、项目识别
     投资规模较大、雪球长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,较适宜采用PPP模式。
     1、项目发起
     PPP项目通常由政府或社会资本发起,以政府发起为主。政府发起主要为财政部门发起,财政部门(PPP中心)应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征稽潜在PPP项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目;社会资本发起主要以项目建议书的方式向财政部门(PPP中心)推荐潜在的PPP项目。
     2、项目筛选
     财政部门(PPP中心)会同行业主管部门,对潜在PPP项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门(PPP中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。
     3、物有所值评价
     财政部门(PPP中心)会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等;定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本。
     4、财政承受能力论证
     为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。
     三、项目准备
     1、管理架构组建
     在PPP项目的预想实施架构中,社会资本受雇从事公共领域的活动,而政府部门成为监管者或监控者,在实际的服务提供过程中承担着有限的职能。大多数国家一开始缺乏组织、管理和实施PPP流程所需的机构和能力,因此现有的体制需要进行能力建设,以便能够承担新的职能,在此过程中需要创建一些新的机构,用于支持PPP的项目运行:PPP中心、项目实施机构、技术援助中心。
     2、技术准备
     技术准备应建立在行业分析工作的基础之上,同时也完善了分析工作。在技术准备工作中,确定技术条款需要在严格与宽松之间取得平衡:如果技术规格过于严格,可能一为主参与竞争的社会资本无法使用最为经济的技术解决方案;过于宽松的条款可能导致不同方案之间的差异巨大,从而难以进行比较和排序。在处理之一困境时,应该将精力集中于规定期望实现的技术结果,而不是使用的过程与办法,从而让参与竞争的社会资本由合理的发挥空间,来选择实现期望结果的最有效方式。
     3、商业、财务和经济方面的准备
     在PPP项目设计与准备的过程中,必须有一个平衡服务水平与费率的流程,来确定既能为用户接受,又具有供给可持续性的价格与服务组合。这一阶段的重点是对社会资本合作方的付款与收入和政府可能需要提供的补贴进行分写,包括:技术分析来确定服务成本;市场与社会分析来确定特点服务水平下人们的支付意愿和支付能力;财务分析与建模来确定为实现期望覆盖率目标与服务水平所需的可回收成本的费率;协商与交换来约定完成成本回收之前的任何过渡补贴,或持续补贴,如对低收入用户人群的补贴等。如果没有补贴,覆盖率与服务目标可能需要降低;同时在PPP项目商业、财务和经济准备过程中,还需要注重考虑一下三个重要因素:融资来源、适当的费率结构与费率水平、补贴的设计与使用。
     4、邀请本地合作方
     从政府的角度来看,本地合作方尽可能多地参与PPP过程通常是可取的,由多种角度来实现这一目的:与本地社会资本合作,例如,可使项目扩展至小城镇和城郊地区,这些地区有具有开发价值的市场,但却远离核心基础设施,合格的本地建筑公司可参与竞标,提供分项服务,或兴建设施等;本地分包商合作,在水务和能源等行业,作为对行业主导公用事业公司的补充,小规模的服务供应商至少在短期中期内普遍存在,可鼓励PPP项目纳入这些小型社会资本合作方;地方政府部门,许多PPP项目公司是由政府或其他地方层面参股组建的,这时政府决策者和当地利益相关者能有效参与公司治理,将其较色准变为所有者。
     5、利益相关方的参与
     在PPP项目是实施过程中,利益相关者的早期参与有助于创造一个有力项目实施的环境。利益相关者就项目关注点、业绩预期和潜在风险提供有价值的信息,这些信息对于评估PPP项目的主要业务假设(尤其是资费方面)是否可行至关重要。
     6、实施方案编制
     项目实施机构应组织编制项目实施方案,项目实施方案的选择与编制应基于可用的PPP项目运作方式、行业技术约束和目标、法律和监管体系、商业和财务要求、以及市场利益要求等因素。项目实施方案应至少包含以下内容:项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择(公开招标、竞争性谈判、单一来源采购)
     7、实施方案审核
     财政部门(PPP中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用PPP模式。
     四、项目采购
     当PPP项目准备及架构设计等工作完成后,就可以进入项目采购阶段,主要包括:
     1、市场测试
     市场测试是在启动PPP正式采购程序前,政府方用以检验自己有关项目的方案设想是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿、并借此对PPP方案进行可能的调整完成的一种工具。
     2、资格预审
     项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本相应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。
     3、采购文件的编制与响应文件评审
     项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的皮肤和项目相关审批文件、采购程序、相应文件编制要求、提交相应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金缴纳数额和形式、评审方式、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等;其中项目采用竞争性磋商采购方式展开的应按照以下程序:采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改、相应文件评审(最终采购需求方案确定和项目综合评分)。
     4、谈判与合同签署
     项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。确认谈判完成后,项目实施机构应于中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、相应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署。
     五、项目执行
     1、成立项目公司
     社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(PPP中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设计项目公司。
     2、融资管理
     项目融资由社会资本或项目公司负责,社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。当项目出现重大经营或财务风险,威胁或侵害债权人利益时,债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款,要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接接入协议或条款约定期限内,重大风险已解除的,债权人应停止介入。
     3、绩效监测与支付
     项目实际绩效由于约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。同时,在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同签订、违约责任和争议解决等工作。
     4、中期评估
     项目实施机构应每3—5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性逻辑是评估已发现问题的风险,制定应对措施,并报财政部门(PPP中心)备案。同时,政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。
     六、项目移交
     1、移交准备
     项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同应明确移交形式、补充形式、移交内容和移交标准。采用有偿移交的,项目合同中应明确约定补充方案,没有约定或约定不明的,项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补充方案,报政府审核同意后实施。
     2、性能测试
     项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定于社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,指定资产评估和性能测试方案;项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结构不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
     3、资产交割
     社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过度相关工作。
     4、绩效评价
     项目移交完成后,财政部门(PPP中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。


 

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